| มาตรา 190 ‘…หนังสือสัญญาใดมีผลกระทบต่อความมั่นคงทางเศรษฐกิจหรือสังคมของประเทศอย่างกว้างขวาง หรือมีผลผูกพันด้านการค้า การลงทุน หรืองบประมาณของประเทศ อย่างมีนัยสำคัญ ต้องได้รับความเห็นชอบของรัฐสภา…ก่อนการดำเนินการเพื่อทำหนังสือสัญญากับนานาประเทศหรือองค์การระหว่างประเทศตามวรรคสอง คณะรัฐมนตรีต้องให้ข้อมูลและจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน และต้องชี้แจงต่อรัฐสภาเกี่ยวกับหนังสือสัญญานั้น ในการนี้ ให้คณะรัฐมนตรีเสนอกรอบการเจรจาต่อรัฐสภาเพื่อขอความเห็นชอบด้วย…เมื่อลงนามในหนังสือสัญญาตามวรรคสองแล้ว ก่อนที่จะแสดงเจตนาให้มีผลผูกพัน คณะรัฐมนตรีต้องให้ประชาชนสามารถเข้าถึงรายละเอียดของหนังสือสัญญานั้น และในกรณีที่การปฏิบัติตามหนังสือสัญญาดังกล่าวก่อให้เกิดผลกระทบต่อประชาชนหรือผู้ประกอบการขนาดกลางและขนาดย่อม คณะรัฐมนตรีต้องดำเนินการแก้ไขหรือเยียวยาผู้ได้รับผลกระทบนั้นอย่างรวดเร็ว เหมาะสม และเป็นธรรม’ |
| มาตรา 84 ‘…(5) รัฐต้องดำเนินการตามแนวนโยบายด้านเศรษฐกิจโดยการกำกับให้การประกอบกิจการมีการแข่งขันอย่างเสรีและเป็นธรรม ป้องกันการผูกขาดตัดตอนไม่ว่าโดยทางตรงหรือทางอ้อม และคุ้มครองผู้บริโภค |
ก่อนความมั่นคงทางอาหารล่มสลาย
เนื่องด้วยเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 ทั้ง 2 มาตราข้างต้นชัดเจนว่าต้องการคุ้มครองการประกอบกิจการให้เป็นไปอย่างเสรีและเป็นธรรมเพื่อประโยชน์ของประเทศชาติและประชาชนในฐานะผู้บริโภคผ่านการควบคุมและตรวจสอบ (Check & Balance) การใช้อำนาจบริหาร โดยเฉพาะอย่างยิ่งในกิจการที่มีผลผูกพันด้านการค้า การลงทุน หรืองบประมาณของประเทศอย่างมีนัยสำคัญ ดังกรณีการพยายามเปิดเสรีการลงทุนด้านการเกษตร ประมง และป่าไม้ ในปัจจุบัน
กระนั้นปัจจุบันหน่วยงานภาครัฐกลับกำลังจัดทำข้อผูกพันเปิดเสรีเกษตร ประมง ป่าไม้ ซึ่งครอบคลุมการเปิดเสรีการลงทุน 3 สาขาหลัก คือ 1) การเพาะเลี้ยงและขยายพันธุ์พืช 2) การทำประมงเพาะเลี้ยงสัตว์น้ำทุกชนิดทั้งในน้ำจืดและทางทะเล และ 3) การทำสวนป่าและปลูกไม้ทุกประเภท โดยการเปิดเสรีตามข้อผูกพันนี้จะทำให้ต่างชาติเข้ามาใช้พื้นที่ดินของไทยในการประกอบอาชีพหรือธุรกิจได้ใน 3 สาขาสำคัญข้างต้น ตลอดจนยังอนุญาตให้ต่างชาติสามารถถือหุ้นข้างมากกว่าคนไทยในบริษัทได้ด้วย
ไม่เพียงกระบวนการดำเนินการดังกล่าวขัดข้อบังคับรัฐธรรมนูญ มาตรา 190 และละเมิดเจตนารมณ์มาตรา 84 เท่านั้น ทว่ายังส่งผลกระทบต่อความมั่นคงทางอาหาร (Food Security) ของประชาชนและประเทศชาติอย่างมีนัยสำคัญจากการเข้ามาลงทุนอย่างเสรีโดยบรรษัทอุตสาหกรรมการเกษตรข้ามชาติผ่านโครงการขนาดใหญ่ใน 3 สาขา โดยอย่างน้อยที่สุดผลกระทบที่จะตามมาจากการเปิดเสรีลงทุนดังกล่าว คือ 1) เร่งกระบวนการกว้านซื้อที่ดินและเช่าพื้นที่ทำการเกษตร 2) กลุ่มทุนต่างชาติเข้ามาใช้ประโยชน์จากทรัพยากรพันธุกรรมและโครงสร้างพื้นฐานของประเทศ 3) เปิดช่องบรรษัทข้ามชาติขนาดใหญ่จากประเทศพัฒนาแล้วเข้ามาแสวงหาผลประโยชน์จากทรัพยากรในประเทศไทย 4) เกิดผลกระทบสิ่งแวดล้อมทั้งบนบกและในทะเลจากการลงทุนโครงการขนาดใหญ่ และ 5) แนวทางเปิดเสรีนี้ขัดแย้งกับนโยบายคณะกรรมการเสริมสร้างความเข้มแข็งของชุมชนแห่งชาติ และนโยบายการคุ้มครองพื้นที่เกษตรกรรมสำหรับคนไทย
ทั้งนี้ ผลกระทบจากปรากฏการณ์ข้างต้นจะพังทลายความมั่นคงทางอาหารของประเทศไทยในทุกมิติ ตั้งแต่การไม่สามารถเข้าถึงปัจจัยการผลิตทั้งที่ดิน เมล็ดพันธุ์ และระบบชลประทานของเกษตรกรรายย่อยที่มีมากกว่า 3 ล้านครัวเรือน เกษตรกรตกใต้อาณัติอิทธิพลเกษตรพันธสัญญา (Contact farming) ของบรรษัทอุตสาหกรรมการเกษตรข้ามชาติ การไม่สามารถพึ่งพิงตนเองตามปรัชญาเศรษฐกิจพอเพียง จนถึงสภาวะขาดแคลนอาหารหากเกิดภาวะข้าวยากหมากแพงเกินกว่าประชาชนทั่วไปจะซื้อหามาบริโภคได้ เพราะอาหารส่วนหนึ่งซึ่งมีปริมาณมหาศาลจะถูกส่งไปประเทศที่เข้ามาลงทุนในไทยด้านการเกษตรเพื่อผลิตอาหาร ดังสถานการณ์ที่เกิดกับประเทศยากจนในทวีปแอฟริกา ที่ความมั่นคงทางอาหารอันเปราะบางอยู่แล้วถูกทำให้อ่อนแอยิ่งขึ้นจากการกว้านซื้อที่ดินหรือเช่าพื้นที่ทำเกษตรแล้วป้อนผลผลิตกลับไปประเทศของตน โดยทอดทิ้งให้ประชากรในประเทศที่เป็นแหล่งผลิตอาหารให้ต่างชาติอดอยากหิวโหยยากแค้นลำเข็ญ
เท่าทันการเปิดเสรีที่ทำลายความมั่นคงทางอาหาร
เพื่อป้องกันไม่ให้ประเทศไทยเสี่ยงเผชิญสถานการณ์ดังกล่าวจากการเปิดเสรีการลงทุนที่มีนัยสำคัญมากกว่าการเปิดเสรีทุกรูปแบบที่ผ่านมาในอดีต และเพื่อความรัดกุมรอบคอบและคำนึงถึงผู้มีส่วนได้เสีย (Stakeholders) ทุกภาคส่วนอย่างแท้จริง จึงจำเป็นอย่างยิ่งยวดที่สังคมไทยจะต้องรู้เท่าทันและควบคุมกำกับให้การดำเนินการเปิดเสรีการลงทุนใน 3 สาขาข้างต้นของหน่วยงานรัฐเป็นไปด้วยความโปร่งใส ตรวจสอบได้ และวางอยู่บนหลักธรรมาภิบาล (Good governance) ในการบริหารกิจการภาครัฐอย่างเคร่งครัด โดยการเข้าใจในเนื้อหาสารัตถะสำคัญ 8 ประการร่วมกัน ดังนี้
1) เอกสารซึ่งเป็นสัญญาระหว่างประเทศถูกแยกเป็น 2 ส่วนด้วยกัน โดยส่วนที่ 1 คือ ความตกลงเปิดเสรีการลงทุนอาเซียน (ASEAN Comprehensive Investment Agreement: ACIA) ได้ลงนามแล้วเมื่อเดือนกุมภาพันธ์ 2552 ขณะที่ส่วนที่ 2 คือ ตารางข้อสงวนเปิดเสรี นั้นยังไม่มีการยื่นไปพร้อมกับความตกลง โดยให้สมาชิกอาเซียนหารือกันเพื่อจัดทำข้อผูกพันเปิดเสรีให้เสร็จสิ้นก่อน แล้วค่อยให้มีการลงนามหรือประกาศแถลงการณ์ร่วม ดังนั้น ประเทศไทยจึงควรนำส่วนที่ 2 เข้าสู่ขั้นตอนตามมาตรา 190 ก่อนการลงนามหรือประกาศแถลงการณ์ร่วม
ทั้งนี้ การเปิดเสรีในส่วนของประเทศไทยควรจะต้องดำเนินการตามมาตรา 190 ของรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2550 โดยให้มีการยื่นกรอบการเจรจาเปิดเสรีการลงทุนต่อรัฐสภาเพื่อให้รัฐสภาพิจารณา หรืออีกนัยหนึ่งคือ ร่างตารางข้อสงวนเปิดเสรีการลงทุนของไทย เพื่อขอความเห็นชอบต่อรัฐสภาก่อนที่หน่วยงานซึ่งเป็นผู้แทนประเทศไทยไปยื่นข้อเสนอเปิดเสรี เนื่องจากที่ผ่านมาหน่วยงานภาครัฐไม่ได้นำเรื่องเข้าสู่คณะรัฐมนตรีและรัฐสภาเพื่อขอความเห็นชอบ หากแต่ได้มีการไปยื่นข้อเสนอเปิดเสรีต่อการประชุมคณะทำงานด้านการลงทุนอาเซียนในช่วงระหว่างเดือนสิงหาคม-ตุลาคม 2552 นั่นเท่ากับว่าประเทศไทยได้มีการยื่นแสดงเจตนารมณ์เปิดเสรีไปก่อนการดำเนินการตามขั้นตอนมาตรา 190 แล้ว ทั้งๆ ที่ผลกระทบจากการเปิดเสรีนี้กว้างขวางมหาศาล
2) ตามมาตรา 190 ได้กำหนดให้หน่วยงานที่รับผิดชอบต้องเปิดเผยข้อมูลต่อประชาชน และเปิดกว้างให้ประชาชนทุกภาคส่วนมีส่วนร่วมแสดงความคิดเห็น หากทว่าที่ผ่านมากลับไม่มีการดำเนินการดังกล่าวอย่างถูกต้องหรือครบถ้วน ด้วยไม่มีการจัดรับฟังความคิดเห็นจากประชาชนทุกภาคส่วน โดยเฉพาะประชาชนในต่างจังหวัดจำนวนมากที่มีวิถีวัฒนธรรมและดำรงชีวิตด้วยการทำมาหากินเกี่ยวกับ 3 สาขานั้นแต่อย่างใด มีแต่การจัดสัมมนาในกรุงเทพฯ ที่มีผู้เข้าร่วมมาจากสาขาอาชีพอื่น อีกทั้งยังไม่มีการระบุหรือแจ้งว่าประเทศไทยจะไปเปิดเสรี 3 สาขาในการสัมมนานั้นๆ เป็นเพียงให้ข้อมูลทั่วไปเกี่ยวกับอาเซียนของผู้แทนภาครัฐ และความเห็นส่วนตัวของภาคเอกชน ซึ่งไม่ตรงประเด็นกับ 3 สาขาดังกล่าวเลย ดังนั้นหน่วยงานภาครัฐจึงควรเจรจาต่อรองกับอาเซียนเพื่อยับยั้งไม่เปิดเสรีการลงทุน 3 สาขานี้
3) การดำเนินการเปิดเสรีการลงทุนใน 3 สาขาข้างต้น ไม่มีผลการศึกษาวิจัยบ่งชี้เหตุผลในการเปิดเสรี โดยเฉพาะอย่างยิ่งประเด็นสำคัญที่เกี่ยวเนื่องกับผลประโยชน์และความอยู่รอดของเกษตรกรและความมั่นคงทางอาหารของประเทศไทย ไม่ว่าจะเป็น
3.1) การเปิดเสรีจะเกิดผลดี/ผลเสียต่อประเทศไทยและเกษตรกรไทยอย่างไร
3.2) ในการเปิดเสรีการลงทุน 3 สาขาดังกล่าว ประเทศอาเซียนอื่นได้ประโยชน์เพียงฝ่ายเดียวหรือไม่ และประเทศไทยได้อะไรกลับคืนมาจากการเปิดเสรีนี้บ้าง
3.3) ประเทศไทยเป็นฝ่ายเสียเปรียบฝ่ายเดียว โดยให้ชาตินอกอาเซียนสวมสิทธิอาเซียนได้หรือไม่
3.4) ผลกระทบด้านอื่นๆ อาทิ การเข้ามาของพันธุ์พืชต่างประเทศมีผลต่อการกลายพันธุ์ของพืชท้องถิ่นไทย การสูญเสียระบบนิเวศและสิ่งแวดล้อมชายฝั่งทะเลไทย ความต้องการพื้นที่การเกษตรเพิ่มขึ้นอันเนื่องมาจากการปลูกพืชพลังงานทดแทนมากขึ้นจนอาจกระทบต่อความมั่นคงทางอาหารของประเทศ
3.5) การนำเสนอมาตรการรองรับผลกระทบจากการเปิดเสรี และข้อเสนอแนะต่อรัฐบาลและภาคเอกชนที่มีทั้งบรรษัทอุตสาหกรรมการเกษตร ผู้ประกอบการรายใหญ่ และเกษตรกรรายย่อย
4) ความเป็นมาในการเปิดเสรี 3 สาขาดังกล่าวเริ่มต้นจากประเทศไทยได้เขียนข้อสงวนไว้ในตารางข้อสงวนในสัญญาความตกลงเขตการลงทุนอาเซียน (ASEAN Investment Agreement: AIA) โดยวัตถุประสงค์ระบุว่าสาขาเหล่านั้นประเทศไทยไม่เปิดเสรีเพราะต้องการสงวนไว้สำหรับคนไทย ซึ่งขณะนั้นใน AIA จะมีการระบุไว้ว่าข้อสงวนเหล่านั้นจะต้องเปิดเสรีในปี 2553 แต่เมื่อถึงปี 2552 อาเซียนก็มีความตกลงฉบับใหม่ที่เรียกว่า ACIA ขึ้นมา
ทั้งนี้ แม้นโดยหลักการแล้วประเทศไทยควรเปิดเสรี 3 สาขาตามที่ได้เคยสงวนไว้ใน AIA ก็ตาม แต่ทว่าการกำหนดกติกาหรือตกลงกันไว้โดยยังไม่มีผลผูกพันการเปิดเสรีอย่างแท้จริงเช่นนี้ย่อมจะสามารถเจรจาได้เปลี่ยนแปลงได้ในทุกกรณี เนื่องจากธรรมเนียมปฏิบัติในเวทีเจรจาอาเซียนนั้นสมาชิกหลายประเทศก็ได้ดำเนินการดังกล่าวนี้หลายครั้งคราว กระทั่งกลายเป็นวัฒนธรรมASEAN WAYขึ้นมา เพราะประเทศอาเซียนอื่นๆ มักใช้หลักการผลประโยชน์ของคนในชาติตนเป็นที่ตั้ง ก่อนที่จะไปให้ผลประโยชน์กับชาติอื่น อีกทั้งประเทศไทยก็เคยปฏิบัติมาแล้วเหมือนกัน ดังกรณีการทำนาข้าว ซึ่งถึงที่สุดแล้วอาเซียนก็ยินยอม
5) การกล่าวอ้างว่าไม่จำเป็นต้องขอความเห็นชอบจากรัฐสภาเพราะ ACIA ซึ่งเป็นสัญญาส่วนที่ 1 ถือเป็นกรอบการเปิดเสรีแล้ว รวมถึง AIA ก็มีการตกลงกันไว้ก่อนหน้าแล้วนั้นนับเป็นเหตุผลที่ขาดความชอบธรรม เพราะขณะนำเรื่องเข้ารัฐสภาครั้งนั้นไม่มีการแจ้งว่าสัญญาส่วนที่ 2 จะมีการเปิดเสรีใน 3 สาขาดังกล่าวแต่อย่างใด ทั้งๆ ที่สัญญานี้จะส่งผลกระทบใหญ่หลวงต่อเกษตรกรจำนวนมาก หน่วยงานภาครัฐจึงต้องแจ้งให้คณะรัฐมนตรีและรัฐสภาทราบก่อนการไปยื่นร่างแสดงความจำนงเปิดเสรี
6) ขณะหน่วยงานที่เกี่ยวข้ออ้างว่าได้มีการนำเรื่องนี้ให้คณะกรรมการนโยบายเศรษฐกิจระหว่างประเทศ (กนศ.) พิจารณาแล้ว แต่ทว่าข้อเท็จจริงในรายงานการประชุมของ กนศ.เองกลับตรงกันข้าม เนื่องจากการเสนอเรื่องนี้มีวิธีการแจ้งข้อมูลต่อคณะกรรมการไม่หมดหรือบอกความจริงเพียงเสี้ยวส่วน ไม่ทั้งหมด เพราะว่าหน่วยงานที่เสนอเรื่องนี้ต้องการให้ กนศ.เห็นชอบตามธงที่ตั้งไว้เท่านั้น นอกจากนี้ กนศ. เองก็มิได้มีอำนาจดำเนินการแทนรัฐสภาตามมาตรา 190 แต่อย่างใดด้วย
7) คำกล่าวอ้างว่าการเปิดเสรีการลงทุนใน 3 สาขาสำคัญนี้จะส่งเสริมการลงทุนหรือจูงใจให้มีการลงทุนในประเทศเพิ่มขึ้นนั้นไม่ถูกต้อง โดยเฉพาะอย่างยิ่งในบริบทของกระบวนการเจรจาจัดทำความตกลงระหว่างประเทศ ทั้งนี้ก็เพราะการจะให้นักลงทุนต่างชาติเข้ามาลงทุนมากขึ้นนั้นสามารถดำเนินการได้เป็นปกติอยู่แล้วภายใต้กฎหมายด้านการส่งเสริมการลงทุน หรือไม่รัฐบาลก็สามารถเชิญชวนนักลงทุนต่างชาติและใช้ระบบการบริหารการลงทุน (Investment regime) ได้เช่นกัน
ต่างจากการเจรจาจัดทำความตกลงที่เป็นเรื่องของการเจรจาแลกเปลี่ยนผลประโยชน์ระหว่างคู่สัญญา และทำให้มีผลต่อการผูกพันทางกฎหมายของประเทศต่อเวทีระหว่างประเทศ อันจะส่งผลผูกพันให้ไทยต้องปฏิบัติตามพันธกรณีตลอดไป รวมทั้งยังไม่สามารถออกกฎหมายเพิ่มเติมที่ทวีความเข้มงวดกว่าที่ผูกพันในความตกลงใดๆ ได้ การเปิดเสรีจึงเป็นเรื่องของข้อผูกมัดระบบการกำกับดูแลและการบริหารการลงทุนระหว่างประเทศของไทย หน่วยงานภาครัฐจึงควรพิจารณาอย่างรอบครอบ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในอาชีพที่คนไทยใช้หล่อเลี้ยงชีวิตเรื่อยมานับแต่บรรพบุรุษ
8) การเปิดเสรี 3 สาขาดังกล่าวนั้นไทยไม่เคยดำเนินการในทุกเวทีระหว่างประเทศมาก่อน ไม่ว่าจะเป็น WTO หรือ FTA ดังนั้น การเปิดเสรีให้ต่างชาติเข้ามามีสัดส่วนหุ้นและอำนาจจัดการบริหารนิติบุคคลที่ประกอบกิจการใน 3 สาขานี้จึงเป็นเรื่องลึกซึ้งละเอียดอ่อนที่ต้องพิจารณาอย่างแยบคายมีเหตุผล อย่างน้อยสุดก็ต้องอธิบายได้ว่าเหตุใดไทยจึงจำเป็นต้องเปิดเสรีในสาขาเหล่านี้ ขณะที่ความมั่นคงทางอาหารกำลังเป็นประเด็นระดับโลกอันเนื่องมาจากภาวะข้าวยากหมากแพงเมื่อไม่กี่ปีที่ผ่านมา
พันธกิจธำรงความมั่นคงทางอาหาร
ทางออกดีที่สุดคือยับยั้งการดำเนินการของหน่วยงานภาครัฐ กระนั้นหากรัฐบาลยังยืนยันเดินหน้าเปิดเสรีการลงทุนต่อไป ก็ต้องปฏิบัติตามรัฐธรรมนูญมาตรา 190 อย่างเคร่งครัด โดยเปิดกว้างให้ผู้มีส่วนได้เสีย โดยเฉพาะอย่างยิ่งประชาชนในทุกภูมิภาคของประเทศไทย ไม่ใช่รวมศูนย์ที่กรุงเทพฯ เหมือนที่ผ่านมาเข้ามามีส่วนร่วมรับฟัง เสนอแนะ ท้วงติง เพราะถึงที่สุดแล้วการเปิดเสรีการลงทุนในสาขาเกษตร ประมง และป่าไม้ เช่นนี้ มีผลกระทบกว้างขวางกว่ามูลค่าทางเศรษฐกิจที่คำนวณคุณค่าแค่ GDP มากมายนัก เพราะยึดโยงกับสังคม วัฒนธรรม ประเพณี วิถีชีวิต ที่ถักทอหลอมรวมกันเป็นตัวแปรความมั่นคงทางอาหารของประเทศ